RAPPORT D’ANALYSE PAR LA COMMISSION PERMANENTE CHARGEE DES QUESTIONS ADMINISTRATIVES, DE DECENTRALISATION ET DU CONTROLE DE LA REPRESENTATIVITE DANS LES INSTITUTIONS DU PROJET DE LOI PORTANT RATIFICATION PAR LA REPUBLIQUE DU BURUNDI DE L’ACCORD GENERAL DE COOPERATION REVISE ENTRE LE GOUVERNEMENT DE LA REPUBLIQUE DEMOCRATIQUE DU CONGO ET LE GOUVERNEMENT DE LA REPUBLIQUE DU BURUNDI

1. INTRODUCTION

En date 4 mai 2022, les sénateurs membres de la Commission permanente chargée des questions administratives, de décentralisation et du contrôle de la représentativité dans les institutions se sont réunis pour analyser le projet de loi dont l’objet est repris ci-haut.

La séance a été marquée par la présence du Ministre des Relations Extérieures et de la Coopération au Développement qui avait représenté le Gouvernement pour présenter le projet de loi aux sénateurs membres de la Commission saisie au fond et les éclairer sur les aspects les plus importants de ce projet de loi.

Lors de l’analyse de ce projet de loi, les documents ci-après ont été utilisés :

• La Constitution de la République du Burundi ;
• Le projet de loi de ratification de l’Accord général de coopération révisé entre le     Gouvernement de la République Démocratique du Congo et le Gouvernement de la République du Burundi et son exposé de motifs ;
• L’instrument de ratification de l’Accord général de coopération;
• Le texte de l’Accord général de coopération et ;
• Le projet de loi de ratification tel qu’adopté par l’Assemblée nationale.

1. INTERET DE L’ACCORD

L’Accord général de Coopération entre le Burundi et la République Démocratique du Congo, RDC en sigle, est vieux de 42 ans. Il était fondé sur la Coopération Economique, Scientifique, Sociale et Culturelle. Ainsi, il est opportun de le réviser afin  non seulement de renforcer et d’étendre les domaines de coopération mais aussi, de l’adapter à la politique de l’heure.

1.  CONTENU DE L’ACCORD

        Outre son préambule, l’Accord général de Coopération révisé s’articule sur quatorze articles :

• L’article 1 de l’Accord est relatif à la promotion d’une coopération générale         basée sur l’égalité et le principe de gagnant-gagnant conformément à la législation de chaque Partie ;
• L’article 2 précise les domaines de coopération qui sont les suivants : Politique et diplomatie, Défense et sécurité, Coopération judiciaire, Commerce, Agriculture, Pêche et élevage, Industrie, Mines, Education et Recherche Scientifique, Culture et Arts, Santé, Protection de l’Environnement, Tourisme, Petites et moyennes entreprises, Transports, Technologie de l’information et de la Communication, Energie, Finances et Investissement, Développement des Infrastructures, Gouvernance, Urbanisme et Habitat, Affaires foncières, Hydrocarbures,     Normes, Emploi, Travail, Sécurité et Prévoyance sociale ;
• L’article 3 fait mention de l’échange d’expériences et d’informations autant que    nécessaire ;
• L’article 4 prévoit la facilitation d’entrée et de séjour pour les ressortissants des deux Parties en vue d’entreprendre des projets dans le cadre du présent    Accord ;
• L’article 5 indique les Autorités responsables pour la coordination et la mise en   œuvre du présent Accord : Ministère ayant l’intégration Régionale dans ses      attributions et celui en charge des Affaires étrangères et de la coopération au       Développement respectivement pour la RDC et le Burundi ;
• L’article 6 précise que des accords spécifiques peuvent être conclus en vue de réaliser les objectifs du présent Accord ;

• L’article 7 indique les modalités de la tenue des sessions des Commissions Mixtes ordinaires et extraordinaires ;
• L’article 8 précise que le pays hôte est responsable des dépenses liées aux travaux de la session de la Commission Mixte. Toutefois, les coûts de voyage et d’hébergement de la délégation sont pris en charge par chaque pays ;
• L’article 9 dispose que les Parties peuvent chercher le financement et la participation des partenaires bilatéraux et multilatéraux dans la mise en œuvre des projets ayant trait aux domaines et secteurs de coopération         susmentionnés ;
• L’article 10 dispose que les Traités/Accords internationaux, Régionaux et Sous     régionaux déjà signés par les Parties restent intacts ;
• Les articles 11 et 12 traitent des possibilités d’amendement par consentement et du règlement des différends par voies des consultations et négociations           mutuelles entre les Parties;
• L’article 13 est relatif à la date d’entrée en vigueur qui est provisoirement le jour de sa signature et définitivement le jour de sa promulgation.  Bien plus, le présent Accord a une durée de 5 ans renouvelable par tacite reconduction ;
• Enfin, l’article 14 précise les modalités de résiliation.

1. QUESTIONS POSEES AU REPRESENTANT DU GOUVERNEMENT  ET LES                             REPONSES DONNEES

      Question 1

      Pour confirmer que le présent Accord général de coopération va apporter une plus-     value pour notre pays, il aurait fallu revisiter l’Accord en révision pour nous imprégner   du      contenu des articles faisant objets de révision.

      Monsieur le Ministre,

1. comme nous ignorons le contenu de cet Accord, pourriez-vous nous faire un briefing y relatif afin de juger de l’opportunité de sa révision ?

REPONSE

D’une manière générale, il arrive des moments où certains textes juridiques ne sont plus d’actualité et nécessitent des éventuelles actualisations qui tiennent compte des réalités du moment. C’est le cas de l’Accord général de coopération économique, technique, scientifique, sociale et culturelle entre le Gouvernement de la République du Burundi et le Conseil exécutif de la République du Zaïre de 1980.

C’est dans cette optique que le Gouvernement de la République du Burundi via le Ministère des Affaires Etrangères et de la Coopération au Développement a proposé la révision de l’Accord précité au Gouvernement de la République Démocratique du Congo. Ainsi donc, les deux Parties, sans toutefois y apporter une grande modification sur son contenu, ont relevé quelques irrégularités sur les aspects de fond et de forme qui nécessitaient la mise à jour.

Il s’agit entre autres :

• le changement de dénomination du pays où le Zaïre a changé de nom pour devenir la République Démocratique du Congo;
• Le conseil exécutif de la République du Zaïre est remplacé par le Gouvernement de la République Démocratique du Congo ;
• Les domaines de Coopération énumérés au titre de l’ancien accord sont beaucoup plus détaillés dans le contenu du nouvel accord pour bien éclairer les acteurs impliqués dans la mise  en œuvre de cet Accord.

• quels sont les projets qui ont été réalisés dans le cadre du premier Accord ?

REPONSE 

Compte tenu de la situation politico-sécuritaire qui prévalait dans les deux pays, des programmes / projets à réaliser dans le cadre de mise en œuvre de cet accord ont connu une perturbation au cours de ces dernières années. Cependant, quelques réalisations ont été enregistrées durant cette période :

• Renforcement des capacités des étudiants zaïrois qui ont fréquentés l’Université du Burundi, de même que les Burundais qui ont fréquentés les Universités  et Instituts zaïrois ;
• Le développement du secteur commercial suite à l’arrangement conclu entre le Burundi, par le canal de l’Office National du Commerce avec la société zaïroise ciment-lacs Kalemie pour la livraison d’une quantité régulière du ciment ;
• Le renforcement de la paix et la sécurité aux frontières des deux pays suite aux accords qui ont été signés en la matière ;
• L’échange de visite de haut niveau qui s’effectuait régulièrement entre les autorités des deux pays ; 
• La circulation des personnes et des biens dans les régions frontalières entre Gatumba et Kavimvira ;
• Dans le domaine du transport aérien, Air zaïre exploitait la ligne aérienne Kinshasa-Bujumbura et Air Burundi exploitait la ligne Bujumbura-Kalemie ;
• Recensement  des refugiés zaïrois dans le secteur  de la sécurité en 1980.

En outre, pas mal de réalisations sont signalées entre les deux pays mais dans le cadre multilatéral surtout dans les communautés sous régionales comme la Communauté Economique des Pays des Grands Lacs (CEPGL) en l’occurrence SINELACS, EGL, Minoterie de Muramvya, VERRUNDI, IRAZ, la Conférence Internationale sur la Région des Grands Lacs (CIRGL) entre autres la mise en place du mécanisme conjoint de vérification élargie en matière de paix et sécurité, lancement du projet régional sur la paix et la sécurité pour la stabilité de la région des grands-lacs en décembre 2018, création d’un centre régional de formation à Kampala pour former et sensibiliser les magistrats, les unités de police, des travailleurs sociaux, des médecins et d’autres catégories de personnes qui s’occupent des affaires de violences sexuelles dans la région des Grands Lacs sur la façon d’effectuer rapidement et efficacement leur mission, Communauté Economique des Etats de l’Afrique Centrale (CEEAC) notamment la signature de la Convention de Kinshasa sur les armes légères et petit calibre, la politique commune pour le développement agricole en Afrique centrale. 

• au regard des domaines de coopération énumérés à l’article 2 du présent Accord, ne trouvez-vous pas que cet Accord révisé risque d’être trop ambitieux pour une période de 5 ans quoique renouvelable ?

REPONSE

Malgré la multitude des domaines de coopération en vertu du présent accord, les objectifs que les Parties à l’Accord se sont fixés seront mis en œuvre par les ministères sectoriels chacun en ce qui le concerne. C’est pour cette raison qu’on doit interpeler chaque Ministère sectoriel d’assurer le suivi régulier de son domaine d’action. Par ailleurs, l’article 7 du présent Accord précise la mise en place d’une commission mixte dont l’une de ses principales missions sera celle d’assurer le suivi de sa mise en œuvre.

Dans toute négociation diplomatique, la stratégie idoine consiste à demander plus pour avoir peu. Et lorsque vous demandez peu, le risque de ne rien avoir est grand. Cette ambition d’une coopération très élargie est donc fondée et mutuellement avantageuse.

•  pourriez-vous les aligner par degré d’importance afin de nous montrer ceux qui seront prioritairement mis en œuvre?

REPONSE 

Selon le degré d’importance, les domaines suivants pourraient être prioritairement mis en œuvre :

• Domaine de la défense et sécurité compte tenue de la situation sécuritaire dans la partie Est de la RDC où pullulent encore plusieurs groupes armés et terroristes locaux et étrangers ;
• Domaine de l’Agriculture avec un accent particulier sur l’exploitation agricole de la plaine de la Rusizi, côté RDC qui est encore vierge dans la logique gagnant-gagnant;
• Domaine du Commerce et transport surtout avec les populations de l’Est qui sont plus proches de Bujumbura que Kinshasa.

Question 2

Le dernier paragraphe du préambule dispose que les Gouvernements de la République Démocratique du Congo et de la République du Burundi sont déterminés à développer une coopération étendue entre les Parties, basée sur l’égalité souveraine et un bénéfice mutuel, dans l’objectif d’un développement durable pour leurs peuples respectifs.

Monsieur le Ministre,

1. pourriez-vous nous expliquer ce que vous avez voulu dire par « une égalité souveraine et un bénéfice mutuel » ?

REPONSE 

En général, le terme « une égalité souveraine» signifie que la souveraineté repose sur le principe d’égalité entre les États, quelles que soient leur puissance effective, leurs ressources ou leur démographie, et donc indépendamment des inégalités de fait. On parle ainsi, dans la Charte des Nations Unies, d’« égalité souveraine » (art. 2 § 1). Cette égalité signifie aussi que les États ne sont soumis à aucune instance supérieure. Ils sont théoriquement subordonnés aux seules normes qu’ils ont eux-mêmes définies ou auxquelles ils ont librement consenti.

Celui d’un « bénéfice mutuel » repose sur le principe gagnant-gagnant et  l’idée de construire un nouveau modèle de relations bilatérales axé sur la coopération gagnant-gagnant. Donc, le terme « une égalité souveraine et un bénéfice mutuel » signifie que les parties au présent Accord s’entendent de coopérer en tant que partenaires égaux en droits sans interférence d’aucune partie dans les affaires internes de l’autre partie. Vous savez très bien que le Burundi et le peuple Burundais sont très attachés à leur souveraineté et dignité en tout lieu et en toute circonstance. Pour le Burundi, la souveraineté et la dignité ne peuvent faire objet d’aucune transaction. Ce sont des valeurs intrinsèques non négociables selon le Document de la politique étrangère du Burundi.

•  comment est-ce que vous allez gérer cette coopération dans les domaines des finances et investissement, de gouvernance, de l’urbanisme et de l’habitat pour ne citer que ceux-là ?

REPONSE 

Pour gérer cette coopération dans ces domaines, les ministères sectoriels des deux Parties pourraient créer des mécanismes de mise en œuvre dans lesquels les experts des deux pays pourraient se rencontrer et définir un cadre concret pour la réalisation des programmes/projets convenus et le Ministère des Affaires Etrangères et de la Coopération au Développement  jouera un rôle de coordination et de suivi de ces projets. C’est dans ce cadre que le présent accord prévoit la mise en place de la Commission Mixte en son article 7. Des Memoranda d’entente sur des secteurs spécifiques pourraient être signés.

Question 3

L’article 4 dispose que chaque Partie convient de faciliter l’entrée et le séjour dans son pays, des ressortissants de l’autre Partie en vue d’entreprendre des projets dans le cadre du présent Accord. Or, comme d’aucuns le savent, à l’Est de la RDC sévit l’insécurité.

Monsieur le Ministre, ne trouvez-vous pas que cela pourrait faciliter l’infiltration des bandes armées  dans notre pays ?

REPONSE 

Les ministères sectoriels ayant la sécurité dans ses attributions  des deux Parties pourraient accélérer l’établissement des mécanismes d’échanges d’information et de contrôle des mouvements des personnes à travers les administrations provinciales frontalières des deux Parties. A cet effet, un Mémorandum d’Entente entre le Gouvernement de la République du Burundi et le Gouvernement de la République Démocratique du Congo en matière de développement, de maintien et de renforcement de la paix, de la défense et de la sécurité à la frontière commune a été signé le 12 juillet 2021 à Kinshasa.

Par ailleurs, lors de la 10ème réunion du Mécanisme Régional de Suivi de l’Accord-Cadre pour la Paix, la Sécurité et la Coopération pour la RDC et la Région qui a eu lieu le 24 février 2022 à Kinshasa, les deux Chefs d’État ont réaffirmé leur volonté d’éradiquer définitivement les forces négatives et les groupes terroristes qui pullulent dans l’Est de la RDC, notamment par l’opérationnalisation de l’état-major intégré. 

      Question 4

      La coordination et la mise en œuvre de cet Accord est du ressort du Ministère des       Affaires Etrangères et de la Coopération au développement pour le Burundi (article 4)       alors que sa mise en application incombe à plusieurs Ministères, chacun dans son   secteur (article 5).

      Monsieur le Ministre, ne trouvez-vous pas qu’il y a une certaine          contradiction ?

      REPONSE 

Non, il n’y a aucune contradiction du fait que le Ministère des Affaires Etrangères et de la Coopération au Développement est une institution ayant un rôle à caractère transversal et qui veuille à la coordination et le suivi du processus  de la mise en application de tous les accords signés par le Gouvernement du Burundi ou tout autre programme d’activités entrepris entre les ministères sectoriels des deux Parties, comme le dispose l’article 2 alinéa 26 du Décret N°100/053 du 01 septembre portant Missions et Organisation dudit Ministère, « Le Ministère a pour mission d’assurer le suivi de l’application des Accords et Conventions signés entre le Burundi et les partenaires étrangers ».

      Question 5

      L’article 12 précise que tout règlement découlant de l’interprétation et/ou de la mise   en      œuvre du présent Accord sera réglé par des consultations et négociations          mutuelles entre les Parties.

      Monsieur le Ministre, si les deux options échouent, qu’est-ce que vous         envisagez faire pour les résoudre ou surmonter la crise ?

      REPONSE 

Les deux Parties négocient sur base d’égalité souveraine et du bénéfice mutuel. C’est dans ce cadre que l’article 14 prévoit la liberté de chaque Partie de résilier l’Accord à tout moment à condition qu’il notifie l’autre Partie de son intention de mettre fin à cet accord six mois avant. 

      V. CONCLUSION

      La ratification de cet Accord par le Burundi est un signe plus parlant de détermination de relancer et d’intensifier les liens bilatéraux d’amitié entre le Burundi et la République Démocratique du Congo. Une fois ratifiée, nos deux pays vont développer et étendre leur cadre de coopération. De surcroît, comme les négociations se feront sur base d’égalité souveraine et du bénéfice mutuel, il  va sans nul doute y avoir une plus-value pour les Parties et ce, dans tous les domaines relatifs à l’Accord.

      Pour toutes ces raisons, la Commission permanente chargée des questions administratives, de décentralisation et du contrôle de la représentativité dans les institutions saisie au fond pour analyser ce projet de loi, qui fait d’abord siens les amendements de l’Assemblée nationale, demande à l’assemblée plénière du Sénat de l’adopter tel que présenté.