RAPPORT D’ANALYSE PAR LA COMMISSION PERMANENTE CHARGEE DES QUESTIONS INSTITUTIONNELLES, JURIDIQUES ET DES DROITS ET LIBERTES FONDAMENTAUX DU PROJET DE LOI ORGANIQUE N°1/… DU…/…/2023 PORTANT MODIFICATION DE LA LOI N°1/08 DU 17 MARS 2005 PORTANT CODE DE L’ORGANISATION ET DE LA COMPETENCE JUDICIAIRES

1. INTRODUCTION

En date du 20 février 2023, les membres de la Commission permanente chargée des questions institutionnelles, juridiques et des droits et libertés fondamentaux se sont réunis pour analyser le projet de loi dont l’objet est susmentionné.

La séance a été marquée par la présence du Ministre de la justice qui avait représenté le Gouvernement pour présenter le projet de loi aux membres de ladite Commission et les éclairer sur les aspects les plus importants.

Lors de l’analyse du projet de loi, les sénateurs membres de la Commission saisie au fond se sont servis des documents ci-après :

1. la Constitution de la République du Burundi ;
2. loi organique n°1/08 du 17 mars 2005 portant code de l’organisation et de la compétence judiciaires ;
3. la loi organique n°1/21 du 3 août 2019 portant modification de la loi n°1/07 du 25 février 2005 régissant la Cour Suprême ;
4. la loi organique n°1/02 du 23 janvier 2021 portant modification de la loi organique n°1/13 du 12 juin 2019 portant organisation et fonctionnement du Conseil Supérieur de la Magistrature ;
5. la loi organique n°1/27 du 9 décembre 2021 portant modification de la loi organique n°1/03 du 20 février 2017 portant missions, organisation, composition et fonctionnement de la Police nationale du Burundi ;
6. le projet de loi tel qu’envoyé par le Gouvernement et son exposé des motifs et ;
7. le projet de loi tel qu’adopté par l’Assemblée nationale.

Le présent rapport comprend les points ci-après :

1. introduction ;
2. intérêt du projet de loi ;
3. contenu du projet de loi ;
4. amendements proposés ;
5. questions posées au répresentant du Gouvernement et des réponses données et;
6. conclusion.
7. INTERET DU PROJET DE LOI

Le Gouvernement du Burundi a fait une priorité le processus de restauration du lien de confiance entre les citoyens et les institutions de la République, au moment où l’affirmation de l’Etat de droit est indispensable au maintien de la cohésion nationale et de la confiance envers la démocratie.

Cette dernière est nécessaire pour l’institution  judiciaire car elle protège les droits et libertés des citoyens. De ce fait, la justice doit être en phase avec les évolutions de la société et davantage tourner vers le citoyen pour répondre à ses nombreuses attentes, adapter l’organisation et le fonctionnement pour que le citoyen soit au cœur du service public de la justice.

En effet, l’organisation judiciaire burundaise révèle des goulots d’étranglement et des facteurs de blocage compromettant l’efficacité globale du système malgré les grandes réformes de l’organisation  et de la compétence judiciaires opérées en 1987 et en 2005, qui, nonobstant, n’ont pas atteints les objectifs escomptés pour l’avènement d’une justice égale pour tous, plus proche des justiciables, plus rapide et plus accessible.

C’est pourquoi il est jugé nécessaire de réviser le code de  l’organisation et de la compétence judiciaires pour établir un système judiciaire moderne et plus performant permettant de porter la législation burundaise en la matière aux meilleurs standards internationaux.

1. CONTENU DU PROJET DE LOI

Le projet de loi est subdivisé en quatre titres regroupés en chapitres et répartis en 203 articles.

• Le premier titre traite les dispositions générales : articles 1 à 8.
• Le second titre réservé aux cours et tribunaux comprend quatre chapitres :
  • le premier chapitre parle de la création, de l’organisation et de la suppression des juridictions : articles 9 à 12 ;
  • le deuxième chapitre traite des juridictions ordinaires : articles 13 à 45 ;
  • le troisième chapitre est centré sur les juridictions spécialisées : articles 46 à 77 ;
  • le quatrième chapitre est relatif aux dispositions communes à toutes les juridictions : articles 78 à 175.
• Le troisième titre relatif au ministère public et à la police judiciaire est composé de deux chapitres :
  • le premier chapitre parle du ministère public : articles 176 à 194 ;
  • le deuxième chapitre concerne la police judiciaire : articles 195 à 199.
• Le dernier titre a trait aux dispositions transitoires et finales : articles 200 à 203.

1. QUESTIONS POSEES AU REPRESENTANT DU GOUVERNEMENT ET LES REPONSES DONNEES

QUESTION 1

Dans l’exposé des motifs du présent projet de loi, il est indiqué qu’en cas de disparition du dossier judiciaire ou de certaines pièces constitutives du dossier, qu’il sera nouvellement  reconstitué, ce qui n’était pas le cas pour le code sous révision.

Madame le Ministre,

1. comment le dossier dont les pièces ont disparu ou été égarées sera-t-il reconstitué sans faire recours à son auteur ?
2. avec le code sous révision, si le dossier disparaît, qu’est ce qui est prévu pour que son état d’avancement ne soit pas perturbé ?
3. préconisez-vous des dédommagements pour les justiciables victimes de la disparition des dossiers ?

REPONSE 

1. La question est pertinente. Normalement, chaque partie au procès fait la diligence pour suivre l’état de son dossier et c’est à ce moment qu’elle constate la disparition de ce dernier ou de certaines pièces.

Ainsi, la juridiction porte à sa connaissance de la disparition du dossier ou de certaines pièces constitutives du dossier et lui offre cette possibilité de reconstitution du dossier.

En définitive, le dossier dont les pièces ont disparu ou été égarées sera reconstitué certainement après avoir fait recours aux parties, surtout que ce sont elles qui détiennent les copies des différentes pièces constitutives du dossier.

• Si le dossier disparait, le code en révision ne prévoyait pas la manière de reconstituer le dossier mais dans la pratique, la reconstitution du dossier se faisait.

Le présent projet de loi vient donc codifier cette matière qui existe seulement dans les faits sans être réglementée par la loi.

• Le présent projet ne prévoit pas de dédommagement pour les justiciables victimes de la disparition du dossier car le code civil livre III prévoit cette matière à l’article 258 qui dispose en substance que tout fait quelconque de l’homme qui cause un dommage à autrui oblige celui par la faute duquel il est arrivé à le réparer.

Ainsi, comme le dédommagement est prévu dans d’autres textes de loi, il n’a pas été opportun de le prévoir dans ce projet de loi.

En tout état de cause, la partie lésée a la latitude de saisir les juridictions compétentes si elle dispose des preuves que le dossier ou certaines pièces de celui-ci ont disparu par négligence ou mauvaise foi d’un membre du personnel judiciaire car il peut arriver que le dossier se perd sans la faute de celui-ci.

QUESTION 2

L’article 83 indique que le Ministre ayant la justice dans ses attributions peut désigner des huissiers des juridictions parmi les fonctionnaires des administrations publiques.

Madame le Ministre,

a.  quand procéderiez-vous à la désignation de ces fonctionnaires en qualité d’huissiers ?

b. quels sont les critères pour sélectionner les fonctionnaires qui peuvent pourvoir aux postes réservés  aux huissiers ?

REPONSE

a. En vertu de la législation en vigueur, la fonction d’huissier de justice peut être accomplie par un greffier ou par un huissier affecté auprès d’une juridiction. Elle peut être aussi accomplie par l’administrateur communal ou le chef de zone.

Avec les dispositions de l’article 83, le Ministre en charge de la justice peut désigner des huissiers parmi les autres fonctionnaires des administrations publiques compte tenu de la particularité de ces administrations. Il importe de signaler qu’il faut remplacer le groupe de mots « huissiers des juridictions » tel que mentionné dans le projet de loi par le groupe de mots « huissiers auxiliaires » comme par ailleurs le code en modification le dispose.

A titre d’exemple, au niveau des Ministères ayant respectivement la défense et la sécurité dans leurs attributions, le Ministre de la Justice peut nommer des huissiers auxiliaires parmi les agents de ces corps en vue de faciliter la notification des actes de justice les concernant compte tenu des difficultés d’accès à ces corps.

b. Les critères pour sélectionner les fonctionnaires qui peuvent pourvoir aux postes réservés aux huissiers sont la compétence, la moralité, l’intégrité et la jouissance des droits civils et politiques, etc.

QUESTION 3 

L’article 92 stipule que chaque juridiction a un devoir de contrôle et d’encadrement sur les juridictions immédiatement inférieures.

Madame le Ministre, quelle est la plus value de ce contrôle et encadrement au moment où les dossiers pendants devant les juridictions restent toujours débordants.

REPONSE

La plus value de ce contrôle et encadrement est justement de connaître les raisons de ce débordement de dossiers quand nous savons que le code de procédure civile et le code de procédure pénale prévoient les délais de procédure à ne pas dépasser pour le traitement des dossiers judiciaires.

Egalement, le contrôle et l’encadrement auront le mérite de connaître les vraies raisons de la longueur des procédures judiciaires : s’agit-il des manœuvres dilatoires des parties au procès, s’agit-il de la passivité des juges face aux manœuvres dilatoires des juges, s’agit-il de l’inertie du Ministère public ou du fainéantisme du juge en charge des dossiers à clôturer ?

 Notons aussi que l’encadrement a le mérite de corriger ou d’éviter certaines erreurs commises par le juge ou l’agent de l’ordre judiciaire par manque d’expérience.

En définitive, le contrôle et l’encadrement sur les juridictions inférieures a le mérite qu’avec l’institutionnalisation de ce contrôle, ces juridictions se sentiront travailler sous un œil vigilent et par conséquent redevables envers leurs supérieures hiérarchiques.

QUESTION 4

Actuellement, les tribunaux de résidence et les tribunaux de grande instance sont presque proportionnels respectivement aux communes et aux provinces. Or avec la nouvelle délimitation territoriale, il est sans doute notoire que le nombre des communes et provinces va diminuer.

Madame le Ministre, que préconisez-vous faire pour que le secteur judiciaire reste toujours à proximité de la population malgré la réduction de ces entités territoriales?

REPONSE

La volonté du Gouvernement étant le rapprochement de la justice aux justiciables, le secteur judiciaire restera toujours à proximité de la population malgré la réduction des entités territoriales.

En effet, le présent projet de loi préconise en son article 9 que les cours et tribunaux sont créés par un décret qui détermine également leur nombre, leur ressort et leur siège ordinaire.

Il convient de signaler que même actuellement il existe des communes ou des provinces qui sont desservies par plus d’un tribunal de résidence ou de grande instance.

Aussi, le présent projet de loi réaffirme la mission générale de conciliation des parties attribuée au conseil des notables de la colline ou du quartier à travers ses articles 20 et 21.

Il importe de rappeler que le conseil des notables de la colline ou du quartier est un organe quasi juridictionnel très proche de la population.

QUESTION 5

Dans la pratique, le juge pénal a le plein droit d’acquitter le prévenu quand il constate que les indices sérieux de culpabilité lui reprochés ne suffisent pas pour sa condamnation.

Madame le Ministre, sachant que l’avis du ministère public ne lie pas toujours le juge, n’y aurait-il pas des cas où ce dernier peut acquitter le prévenu alors qu’il était dans une position de condamnation ?

REPONSE

Lorsqu’il arrive que le juge pénal acquitte un prévenu alors qu’il était dans une position de condamnation, la loi en la matière offre la possibilité au Ministère public d’exercer un recours contre la décision du juge.

Faisons remarquer aussi qu’en matière pénale, le Ministère Public est la partie principale au procès ; et à ce titre, l’action publique est conduite par lui. Par conséquent, il peut être débouté de ses prétentions, soit parce que le dossier a été mal défendu ou qu’il ne contient pas des charges suffisantes.

Aussi, l’avis dont il est question n’est pas à confondre avec celui qu’il donne dans certaines matières à l’instar du droit des personnes et de la famille, du droit de la faillite, etc.

QUESTION 6

L’article 147 précise que les délibérations des juges sont secrètes, et qu’en cas de collégialité, la décision est prise à la majorité des voix.

Madame le Ministre, d’où vient cette collégialité alors que le présent projet de loi prévoit un juge unique dans la composition du siège et dans la prise de décision?

REPONSE

L’une des principales innovations de ce projet de loi est l’institutionnalisation du juge unique. Cependant, il ya des matières où le siège est resté collégial.

En effet, cette collégialité est prévue en matière sociale et commerciale comme c’est indiqué aux articles 47 et 54 du présent projet, d’une part. D’autre part, cette collégialité est prévue en matière pénale en cas de crime comme c’est indiqué à l’article 36, 2° du présent projet de loi.

QUESTION 7

L’article 168, alinéa 4 indique qu’en cas de renvoi de l’affaire par une juridiction saisie de la demande, le président de cette juridiction ordonne le renvoi de l’affaire à une autre juridiction et celle-ci ne peut décliner sa compétence.

Madame le Ministre,

1. quand et sur quoi le président de la juridiction se focalise-t-il pour renvoyer l’affaire à une autre juridiction ?
2. qu’en est-il s’il s’avère que la juridiction du renvoi est incompétente pour connaître l’affaire vu la clause qui l’impose de ne pas décliner sa compétence ?

REPONSE 

1.  Le président de la juridiction peut décider du renvoi pour cause de sûreté publique ou de suspicion légitime tel que prévu à l’article 166 du présent projet de loi.

En effet, il peut arriver que le président décide que la cause sera connue par une autre juridiction pour cause de sûreté publique.

Il peut aussi décider le renvoi pour cause de suspicion légitime notamment lorsqu’une partie au procès doute de l’impartialité du tribunal ou lorsque tous les juges affectés à ce tribunal ont déjà tranché l’affaire.

• La juridiction de renvoi ne peut pas décliner sa compétence car, outre que c’est une exigence légale, les deux juridictions à savoir la juridiction saisie et celle de renvoi doivent avoir la même compétence matérielle ; le renvoi appelle uniquement le « transfert » de compétence territoriale.

En effet, il s’agit d’un cas qui pourrait être connu par la juridiction de renvoi si ce n’est qu’en vertu des règles de compétence territoriale.

• AMENDEMENTS PROPOSES

1. Amendements de forme

N°	Matière amendée	Amendement	Motivation
1	Art. 39, point 6 ; art. 71, point 11 ; art. 80, point 3	Remplacer le point-virgule par le point à la fin de la phrase	Ponctuation qui convient
2	Art. 53	supprimer la virgule après le mot « juges »	idem
3	Art. 79, alinéa 1 et 2, première ligne	Mettre la virgule après le mot « carrière ».	idem

1. Amendements de fond

N°	Matière amendée	Amendement	Motivation
1	Art. 20, point 2	Ecrire le mot « personnes » avant le mot « physiques ».	omission
2	Art. 26, al 2	Libellé l’alinéa 2 de l’article 26 comme suit : « Il est créé une chambre anti-corruption dans chaque Tribunal de Grande Instance à l’exception des Tribunaux de Grande Instance du ressort de la Mairie de Bujumbura ».	Pour rapprocher la justice aux justiciables, il a été créé des chambres anti corruption au sein des TGI étant donné qu’actuellement la cour anti corruption a une couverture nationale. Cependant, en vue de garder la spécialisation et l’harmonisation avec les pays de l’EAC, la cour anti-corruption garde la plénitude de ses compétences en Mairie  de Bujumbura.
3	Art. 37, alinéa 1	Enlever le groupe de mots « anti-corruption » et  ajouter un nouvel alinéa de la chambre d’appel en matière administrative au sein de la Cour d’appel libellé comme suit : « Il est créé une chambre d’appel en matière administrative dans les ressorts des cours d’appel où il n’est pas établi une Cour administrative ».	Désengorger la Cour Suprême, rapprocher la justice des justiciables. Les cours d’appel et les cours administratives étant au même niveau , il est illogique que les décisions rendues par la chambre administrative de la Cour d’appel soient connues en appel par les cours administratives, étant donné que sous l’empire de la loi en modification l’appel contre les décisions rendues tant par les cours d’appel ou les cours administratives étaient portées devant la chambre administrative de la Cour Suprême.
4	Art. 45, alinéa 2	Supprimer l’alinéa	Il y’aura une chambre d’appel en matière administrative au sein des cours d’appel.
5	Art. 46	Remplacer la conjoction « et » après le groupe de mots « vice-président » par la virgule.	Harmonisation avec les articles 24 et 53.
6	Après l’art. 59, paragraphe 2	Ecrire le titre comme suit : « De la compétence du tribunal de commerce »	Il n’ya qu’un seul tribunal de commerce situé à Bujumbura.
7	Après l’art. 64, sous-section 2 et paragraphe 1	Ecrire les titres comme suit : « De la Cour d’appel de commerce » et «  De l’organisation de la cour d’appel de commerce».	idem
8	Art. 67, alinéa 1	Reformuler l’alinéa comme suit : « La  cour d’appel de commerce connaît de l’appel des jugements rendus au premier degré par le Tribunal de commerce ou par les tribunaux de grande instance statuant en matière commerciale dans leur ressort où on n’a pas encore créé le Tribunal de commerce ».	idem
9	Art. 71, point 12	Supprimer le point	Il sera établi une chambre d’appel en matière administrative au sein des cours d’appel.
10	Art. 77	Reformuler l’article ainsi : « Dans les ressorts des Cours d’appel où il n’est pas établi une Cour administrative, les actions relevant de la compétence de celle-ci sont jugées au premier et au second degré par les chambres admninstratives des Cours d’appel statuant en matière administrative, à l’exception des Cours d’appel ayant leur siège à Gitega et en Mairie de Bujumbura ».	Dans les ressorts où il n’est pas établi des cours admininstratives, les affaires administratives  seront connues au premier et au second degré par les cours d’appel.
11	Art. 83, alinéa 1	Remplacer le groupe de mots  « des juridictions » par le mot « auxiliaires ».	Terme approprié
12	Art. 142	Supprimer le mot  « ne » qui représente la négation et ajouter le mot « même » après le mot «engagée »	L’action civile ne s’éteint pas par forclusion du délai de l’action publique.
13	Art. 144, point 4	Ecrire le littéra comme suit : « la juridiction qui a rendu une décision provisoire sur l’affaire est préférée à celle qui ne l’a pas encore rendue »	Précision utile
14	Art. 165, alinéa 1	Reformuler l’alinéa comme suit : « le Ministère public ou les parties peut (peuvent) récuser un interprète, un traducteur ou un expert ».	idem
15	Art. 200	Reformuler l’article comme suit : « En attendant la création de la cour d’appel de commerce, les Cours d’appel restent compétentes pour connaître de l’appel contre les décisions rendues au premier degré par le Tribunal de commerce et les Tribunaux de Grande Instance statuant en matière commerciale ».	Permettre la gestion des affaires commerciales déjà en cours au niveau des différentes cours d’appel statuant en la matière.
16	Après l’art. 201	Créer un nouvel article libellé comme suit :  « A l’entrée en vigueur de la présente loi, les litiges fonciers en matière de terres rurales encore pendants devant les Cours d’appel continueront à être instruits et vidés par ces mêmes Cours ».	Pour vider les litiges fonciers déjà pendants devant les cours d’appel siègeant en matière des terres rurales.
17	Après le nouvel art. 202	Créer un autre article libellé comme suit : « En attendant la création des chambres anti-corruption au sein des Tribunaux de Grande Instance, la Cour Anti-corruption continue à trancher les litiges en rapport avec la corruption et les infractions connexes ».	Pour permettre la continuité des activités judiciaires de la cour anti-corruption en attendant la création des chambres anti-corruption au niveau des Tribunaux de Grande Instance.

• CONCLUSION

Malgré les réformes opérées à l’organisation et à la compétence judiciaires dans les années 1987 et 2005, les objectifs attendus n’ont pas été atteints. La législation burundaise en vigueur présente toujours des facteurs de blocage portant atteinte à l’efficacité globale du système judiciaire. La justice burundaise doit évoluer et être modernisée pour faciliter son fonctionnement et surtout elle doit tourner vers le citoyen pour répondre à ses attentes et lui permettre d’agir pour défendre ses droits.

C’est dans cette perspective qu’avec l’instauration d’un juge unique, son système permettra de vider en toute célérité le flux de dossiers puisqu’il sera redevable par rapport à ses décisions  envers le citoyen auquel il est appelé à servir.

Ainsi, pour toutes ces raisons, la commission permanente chargée des questions institutionnelles, juridiques et des droits et libertés fondamentaux qui fait siens les amendements formulés par l’Assemblée nationale, demande à l’assemblée plénière du Sénat d’adopter le présent projet de loi tel que présenté.