RAPPORT D’ANALYSE PAR LA COMMISSION PERMANENTE CHARGEE DES QUESTIONS ECONOMIQUES, DE L’ENVIRONNEMENT, DES FINANCES ET DU BUDGET DU PROJET DE LA LOI ORGANIQUE PORTANT MODIFICATION DE LA LOI N°1/35 DU 4 DECEMBRE 2008 RELATIVE AUX FINANCES PUBLIQUES

I. INTRODUCTION                                                

En date du 14 juin 2022, les sénateurs membres de la Commission permanente chargée des questions économiques, de l’environnement, des finances et du budget se sont réunis pour analyser le projet de loi dont l’objet est repris ci-haut.

La séance a été marquée par la présence du Ministre des Finances, du Budget et de la Planification Economique qui avait représenté le Gouvernement pour présenter ledit projet de loi aux membres de la commission et les éclairer sur les aspects les plus importants.

Lors de l’analyse dudit projet de loi, les documents ci-après ont été utilisés :

  • la Constitution de la République du Burundi ;
  • le projet de loi sous sa version gouvernementale et son exposé des motifs;
  • le projet de loi sous sa version de l’Assemblée nationale ;
  • la loi n°1/35 du 04 décembre 2008 relative aux finances publiques.

Le présent rapport comprend les points ci-après :

  1. l’introduction ;
  2. l’intérêt du projet de loi ;
  3. le contenu du projet de loi ;
  4. les questions posées au Représentant du Gouvernement ainsi que les réponses données ;
  5. les amendements proposés et;
  6. la conclusion.
  1. INTERET DU PROJET DE LOI

Le projet de loi sous analyse vise la conformité à la Constitution et la modernisation de la gestion des finances publiques.

  1. CONTENU DU PROJET DE LOI

Outre son exposé des motifs, ce projet de loi est subdivisé en 6 chapitres comptant  au total 82 articles :

  • Le premier chapitre parle de l’objet, du champ d’application et des définitions ; il comporte  2  articles (article 1 et 2) ;
  • Le deuxième chapitre traite des ressources et des charges publiques et  comprend 6 articles (de l’article 3 à l’article 8) ;
  • Le chapitre III porte sur le budget et la politique budgétaire et  comporte 11 articles  (de l’article 9 à l’article 19) ;
  • Le chapitre IV parle des lois de finances  et compte 25 articles  (de l’article 20 à l’article 44) ;
  • Le chapitre V traite de la mise en œuvre du budget et est composé de 32 articles (de l’article 45 à l’article 76) ;
  • Le chapitre VI est relatif aux dispositions transitoires et finales et est constitué de 6 articles  (de l’article 77 à l’article 82).
  1. QUESTIONS POSEES AU REPRESENTANT DU GOUVERNEMENT ET LES REPONSES DONNEES 

QUESTION 1 :

a) L’exposé des motifs décrit le contexte et les raisons principales qui dictent la révision de la loi organique n°1/35 du 04 décembre 2008 relative aux finances publiques. Il insiste notamment sur le besoin de conformité de la loi susvisée à la Constitution ainsi que la modernisation de la gestion des finances publiques.

En outre, selon le même exposé des motifs, la révision de cette loi poursuit l’objectif de l’adapter aux réformes et projets portés par le Gouvernement afin d’assurer la performance des administrations publiques dans la collecte des recettes et la gestion efficace et efficiente des dépenses publiques. Nous remarquons que l’une des réformes est notamment l’introduction du Budget programme comme mode de gestion budgétaire.

Monsieur le Ministre, pourriez-vous nous expliquer davantage l’esprit de la notion du Budget-programme ainsi que les principales innovations dont il est porteur en tant que nouveau mode de gestion budgétaire ?

REPONSE :

Le Budget-Programme est un mode de gestion des Finances Publiques basé sur la logique de performance et de plus de transparence. Il passe de la logique des moyens à une logique de résultats.

La mise en œuvre du budget- programme renvoie à :

  • une responsabilisation accrue des gestionnaires, ce qui passe par la déconcentration de l’ordonnancement ;
  • la modulation de contrôle, qui sera centrée beaucoup plus sur le résultat ;
  • la globalisation des crédits en trois articles (salaires, les investissements et autres catégories de dépenses);
  • une bonne maîtrise des coûts.

Le tableau ci-dessous illustre les principales innovations du budget-programme comparativement au budget-moyen :

BUDGET –MOYENSBUDGET-PROGRAMMES
Perspective annuellePerspective pluriannuelle
Budget de moyensBudget par programme
Gestion axée sur les moyensGestion axée sur les résultats, innovation, promotion de l’apprentissage et de la recherche
Demande mécanique de crédits sans référence au cadre MacroéconomiquePrévisions de ressources basées sur le cadrage macroéconomique et les prévisions de recettes
Budgets de fonctionnement et d’investissement séparésUnification du processus de formulation budgétaire
Bilan de l’action publique après la dépense (ex-post)  Existence d’indicateurs de performance définis avant l’intervention publique (ex-ante), Exigence d’un cadre de suivi-évaluation et de redevabilité et de production des rapports de performance (trimestriels et annuels)
Faible lien entre la stratégie du gouvernement et les allocations budgétairesExistence d’un lien entre les priorités nationales et les objectifs sectoriels
Gestion opaqueTransparence et plus de mécanisme de contrôle
Gestion publique centraliséeGestion publique participative et communautaire à la base

Etant donné que la migration vers le budget-programme est un processus qui nécessite la mise en place d’un cadre légal et réglementaire adéquat, le projet de budget de l’Etat, exercice 2022/2023, est transitoire avec une budgétisation axée sur les résultats où les allocations budgétaires se font sur base des projets/programmes/activités bien planifiés à travers les Plans de Travail et Budget Annuel (PTBA).

b) Nous savons que la loi organique relative aux finances publiques en cours de révision, lorsqu’elle a été initiée en 2008, visait aussi l’amélioration des performances dans la gestion des finances de l’Etat. Elle introduisait la stratégie de budget-programme dans la gestion des fonds publics (cfr les articles 18 et 19). Ce qui veut dire que la notion de budget programme n’est pas nouvelle dans cette loi de finances publiques comme vous le mentionnez au paragraphe 6 de l’exposé des motifs.

Dans le cadre de la mise en œuvre de cette stratégie, certains ministères dont celui de l’Agriculture et celui de l’Education avaient été désignés comme ministères pilotes. Cependant, nous constatons que cela n’a pas été mis en application depuis que cette loi existe.

Monsieur le Ministre, pourriez-vous nous expliquer les difficultés rencontrées dans la mise en œuvre de cette stratégie du budget-programme ?

REPONSE :

Il est vrai que la notion de budget programme n’est pas nouvelle dans ce projet de loi organique en cours de révision. La loi organique de 2008 prévoit l’application progressive de la budgétisation-programme moyennant la capacité de gestion et de contrôle interne constaté auprès des administrations publiques à l’issu d’un audit de la Cour des Comptes effectué sur demande du ministre en charge des finances.

La première étape de l’évolution progressive vers le budget-programme consiste à produire un document, annexé au projet de loi de finances, présentant les caractéristiques principales des programmes. La deuxième étape, après avoir expérimenté pendant trois ans ces programmes, les ministères pourraient passer à une véritable budgétisation impliquant l’insertion des programmes dans la nomenclature budgétaire et une véritable gestion impliquant une large globalisation des crédits par programme, sous réserve, de la capacité de gestion confirmée des ministères.

Cependant, l’audit des capacités de gestion et de contrôle interne effectué en 2014 par la Cour des Comptes dans trois ministères pilotes (Santé, Education et Agriculture) n’a pas été concluant.

En 2016, un deuxième audit a été réalisé par la Cour des Comptes au sein des mêmes ministères pour vérifier si les conditions de gestion et de contrôle interne ont été améliorées.

Il a été constaté que seul le Ministère en charge de la santé publique répondait aux normes d’efficacité, d’efficience et de sécurité exigées par la réforme en matière de déconcentration de la fonction d’ordonnateur conformément à l’article 19 de la loi n°1/ 35 du 04 décembre 2008 relative aux finances publiques.

Aussi, cette réforme n’a pas suivi son cours normal à cause de la crise socio- politique qu’a connue le Burundi.

La révision de la loi organique relative aux finances publiques constitue un point de départ pour la mise œuvre effective du budget-programme. 

QUESTION 2 :

L’article 5 du présent projet de loi dispose que « Le produit des impositions de toute nature est attribué à l’Etat. Toutefois, une loi peut, par exception attribuer directement ce produit, en tout ou partie aux communes suivant les modalités qu’elle détermine.»

Or, l’article 4 de la loi en cours de révision précise bien que cette dérogation au principe est ouverte par la loi de finances.

a) Monsieur le Ministre, pourquoi avez-vous opté d’enlever cette précision pourtant plus pratique et qui, à notre avis, lève toute confusion ? 

b)  Quel sera le sort de la loi portant réforme de la fiscalité communale ?

REPONSE :

  1. A l’article 5 du présent projet de loi organique, nous disons que « Le produit des impositions de toute nature est attribué à l’Etat. Toutefois, une loi peut, par exception attribuer directement ce produit, en tout ou partie aux communes suivant les modalités qu’elle détermine».

Cette précision qui était énoncée à l’ article 4 de la loi en cours de révision qui dit que une loi de finances  peut attribuer directement le produit des impositions en tout ou partie aux collectivités territoriales a été enlevée dans le but de renforcer la loi portant réforme de la fiscalité communale au Burundi qui détermine les impôts, taxes et contributions prélevés au profit du budget des communes en tant qu’entités décentralisées pour la promotion de la politique de décentralisation.

b) La promulgation du présent projet de loi organique va permettre à la loi portant réforme de la fiscalité communale de jouer pleinement son rôle.

QUESTION 3 :

L’article 6 du projet de loi en cours d’analyse stipule que « La digitalisation des opérations de collecte des recettes et d’exécution des dépenses est obligatoire pour tous les organismes publics ».

Le Ministre chargé des finances fixe chaque année les objectifs à atteindre dans ce programme de digitalisation. »

  1. Monsieur le Ministre, face à l’impératif de l’élargissement de l’assiette fiscale et de l’optimisation des recettes, ne trouvez-vous pas que les dispositions du deuxième alinéa risquent d’ouvrir une brèche à la passivité dans la généralisation de ce programme de digitalisation des opérations de collecte des recettes et d’exécution des dépenses ?

RÉPONSE :

La digitalisation des finances publiques est l’une des réformes  que le Ministère en charge des finances  a privilégiée  au titre de la gestion  budgétaire 2022/2023. De ce fait, une stratégie unifiée de digitalisation de l’ensemble des institutions publiques est en cours de finalisation. Elle sera mise en application après avoir été analysée et délibérée en  conseil des ministres.

Ainsi, il sied à signaler que l’introduction du deuxième alinéa met l’accent particulier à la responsabilisation du ministère en charge des finances dans  la réussite de la digitalisation effective de l’ensemble des institutions publiques tout en tenant compte de la capacité à financer la réforme graduellement. En effet, tous les aspects de la réforme ne peuvent pas se concrétiser simultanément compte tenu de la nature des opérations de digitalisation.

  • Etant donné qu’en matière de gestion « on contrôle bien ce qu’on mesure », pourriez-vous nous préciser le deadline de mise en œuvre effective de ce programme ?

RÉPONSE :

La stratégie unifiée en cours de finalisation précise la feuille de route pour sa mise en œuvre. La chronologie des activités sera publiée après avoir été analysée et délibérée en Conseil des Ministres.

  • AMENDEMENTS PROPOSES
  • AMENDEMENTS DE FORME
MATIERE AMENDEEAMENDEMENTMOTIVATION
1Article 48, 2ème ligneMettre un « s » sur le mot « budgétaire »Correction d’une erreur grammaticale
2Article 55, dernier alinéaEntre les mots « peut » et « procéder » insérer le mot « pas »Correction d’une erreur grammaticale
  • AMENDEMENTS DE FOND
MATIERE AMENDEEAMENDEMENTMOTIVATION
1Article2 : litera e)Reformuler la définition du mot « Dotation » comme suit : «  Dotation : des crédits des institutions constitutionnelles qui sont directement destinés à l’exercice de leurs missions constitutionnelles qui ne concourent pas à la réalisation d’une politique publique ; »  Meilleure formulation et amélioration de la compréhension de la définition        
litera f)Reformuler la définition du mot « Action » comme suit : « Action : un découpage indicatif du programme qui apporte des précisions sur la destination prévue des crédits ; »Meilleure formulation et amélioration de la compréhension de la définition  
litera j) : paragraphe 1, 2ème ligne    Remplacer le groupe de mots « ainsi que l’exécution » par  le groupe de mots « et à exécuter »    Meilleure formulation et amélioration de la compréhension de la définition
  litera l)      Remplacer le groupe de mots « loi de règlement » par le groupe de mots « loi de règlement et de compte-rendu budgétaire »    Reprendre le titre de la loi tel qu’il est libellé à l’article 72 du présent projet de loi
Litera n)Reformuler la définition comme suit : « comptables publics : des agents ou mandataires des services publics qui ont pour mission de manier les deniers publics et d’en enregistrer les mouvements » ;Pour éviter la redondance.                
2Article 6, alinéa 2Supprimer l’alinéa 2La loi doit garder un caractère général. Les objectifs à atteindre feront partie du plan d’actions du Ministère.
3Article 21, alinéa 1Insérer un avant dernier tiret libellé comme suit : « – l’équilibre global du budget de l’Etat qui en résulte ; »Respect du principe d’équilibre qui est consacré par droit budgétaire
4Article 33, alinéa 2Reformuler l’alinéa comme suit :  « La ratification de ces mouvements par le Parlement intervient avant la plus prochaine loi de finances. »Pour être cohérent avec l’article 31 
5Article 40, alinéa 1   Reformuler l’alinéa comme suit : «  Les lois de finances sont d’initiative gouvernementale. Le projet de loi de finances est déposé par le Gouvernement au Parlement dans les délais prévus à l’article 181 de la Constitution. L’Assemblée nationale le fait examiner par sa commission permanente en charge des finances qui propose des amendements le cas échéant avant de le soumettre au vote en séance plénière. La discussion en séance plénière porte sur le projet du GouvernementTout projet de loi est examiné en 1er lieu par l’Assemblée nationale.
6Article 41, alinéa 2Faire précéder le mot  « présenter » par « se »Omission
  • CONCLUSION

Le projet de loi sous analyse modifie la loi n°1/35 du 04 décembre 2008 relative aux finances publiques pour l’adapter aux réformes et projets portés par le Gouvernement. L’introduction du budget programme comme mode de gestion budgétaire s’avère une nécessité. Il permettra d’assurer l’efficacité et l’efficience dans la gestion des crédits alloués à chaque ministère et par conséquent de mesurer la performance dans la gestion de ces deniers.

Pour toutes ces raisons, la Commission permanente chargée des questions économiques, de l’environnement, des finances et du budget, qui fait d’abord siens certains amendements de l’Assemblée nationale, demande à l’assemblée plénière du Sénat d’adopter le projet de loi moyennant les amendements proposés.

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